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财税体制改革:在良好开局中前行

添加日期:2015年03月13日

  内容摘要:总体来说,新预算法从预算的编制、审批、执行、调整到追责方面都作出了调整,取得了很大突破。
  本轮财税体制改革以攸关国家治理现代化而凸显其重要地位。2014年作为深化财税体制改革开局之年,2015年作为深化财税体制改革关键之年,备受社会瞩目。
  李克强总理在今年的政府工作报告中对于这项重点改革这样描述:制定并实施了深化财税体制改革总体方案,预算管理制度和税制改革取得重要进展。
  他同时表示,2015年将在进一步推进预算公开、力争全面完成营改增、改革转移支付制度等诸多方面推动财税体制改革取得新进展。
  此次两会,首次按照新预算法编制的预算报告亮相、明确税收法定原则的《立法法》迎来首次大修等等,均体现出本轮财税体制改革法治思维的特色。而随着包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税等税制改革立法工作的相继启动,我们有理由相信,按照去年6月中央通过的《深化财税体制改革总体方案》的路线图,新一轮财税体制改革正在良好开局中稳步推进。
  预算管理制度改革开局良好
  《深化财税体制改革总体方案》所规定的三大任务分别是改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度。
  预算是现代财政制度的核心。改进预算管理制度是财税体制改革的首要内容,是财税体制改革的“重头戏”,也是政府自我革命的重要举措。2014年,这项改革取得了实质性进展:
  2014年8月底,新预算法审议通过,并于2015年1月1日起施行。此举把中国预算管理制度改革推向一个新的台阶。
  总体来说,新预算法从预算的编制、审批、执行、调整到追责方面都作出了调整,取得了很大突破。比如实行全口径预算、规范专项转移支付、要求预算公开、严格债务管理、贯穿“绩效”理念等。同时,新预算法还对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定,为下一步改革留出法律空间。譬如改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、编制权责发生制政府综合财务报告等。
  新预算法的通过告别了单纯“分钱”的时代,预算变成规范政府收支行为的重要工具。
  随后,《关于深化预算管理制度改革的决定》出台,其中详细列出了七项重点改革内容,涉及预算编制、执行、公开和监督等方面,细化了新预算法的有关规定,提高了新预算法的可执行性和可操作性。
  紧接着,国务院又制定了关于实行中期财政规划管理的意见,启动编制全国三年滚动财政规划。制定了关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见,优化转移支付结构。组织开展了存量债务纳入预算管理的清理甄别工作,研究制定了地方政府债务风险评估预警等相关配套办法。
  这些举措标志着作为新一轮财税体制改革“先行军”的预算管理制度改革进入实质操作阶段,标志着深化财税体制改革取得了实质性进展,打响了新一轮财税体制改革的“当头炮”。
  税制改革有序推进
  深化财税体制改革的第二大任务——税制改革得到有序推进:
  进一步扩大了营改增试点行业范围,将铁路运输、邮政和电信业在全国范围纳入试点。研究制订了消费税改革方案,调整了消费税征收范围、环节和税率,完善了消费税政策。在全国实施煤炭资源税从价计征改革,调整原油、天然气资源税适用税率,同时清理规范涉及煤炭、原油、天然气的收费基金。配合人大开展房地产税立法、环境保护税立法等相关工作。落实税收法定原则工作建议的时间表已经提交。
  税制改革重点锁定六大税种,包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。
  煤炭资源税率先完成改革。12月1日起,在全国范围内,煤炭资源税由“从量计征”改为“从价计征”,税率幅度为2%至10%,具体适用税率由省级政府拟定。
  近期消费税也做了一些调整,比如成品油消费税普遍上调,而酒精等四种商品不再征收消费税。
  营改增自2013年开始在全国推广。2014年,铁路运输、邮政电信业纳入营改增,目前仅剩生活性服务业、建筑业、房地产业和金融业未纳入营改增,这些难啃的“骨头”也将尽快完成。
  个人所得税的改革方向是探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,在综合计算个人所有收入的同时,考虑个人支出后给予抵扣额。支出包括赡养老人、抚养子女的负担以及再教育需求、住房贷款等。新的个税制度更公平合理。
  除了个税,房地产税和环境保护税也颇受关注。当然,这将由全国人大立法后开征。
  财政体制改革研究取得阶段性成果
  深化财税体制改革的第三大任务,是中央和地方政府间建立事权与支出责任相适应的制度,通俗地说,就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”,再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。这实际上也就是财政体制改革。
  具体来说,此项改革涉及两个内容,一个是中央和地方的收入划分,另一个是各级政府间事权与支出责任的划分。
  财政部按照深化财税体制改革总体方案的要求,着力建立事权和支出责任相适应的财政制度,研究调整中央与地方收入划分,提出合理划分事权和支出责任的指导意见。
  预算报告指出,去年,围绕建立事权和支出责任相适应的制度,系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分情况,调研分析了国防、公共安全、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分,财政体制改革研究取得阶段性成果。
  对于此项改革,财政部部长楼继伟此前表示,在收入划分方面,未来将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些。将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。
  而在事权与支出责任方面,楼继伟称,将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央,减少委托事务,通过统一管理,提高全国公共服务水平和效率;将区域性公共服务明确为地方事权;明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上,进一步明确中央和地方的支出责任。中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。
  2015年,财税体制改革紧锣密鼓
  深化财税体制改革具有明确的路线图和时间表,即2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,2020年各项改革基本到位,现代财政制度基本建立。
  由此可见,2015年尤为关键。做好2015年财税体制改革工作,关系到能否在2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,当前要抓紧推进各项财税改革。
  李克强总理在今年的政府工作报告中指出,推动财税体制改革取得新进展。实行全面规范、公开透明的预算管理制度,除法定涉密信息外,中央和地方所有部门预决算都要公开,全面接受社会监督。提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。推行中期财政规划管理。制定盘活财政存量资金的有效办法。力争全面完成营改增,调整完善消费税政策,扩大资源税从价计征范围。提请修订税收征管法。  改革转移支付制度,完善中央和地方的事权与支出责任,合理调整中央和地方收入划分。
  对于今年的财税体制改革,预算报告也作出了说明。
  在预算改革方面,今年还要继续减少三分之一的专项转移支付项目。抓好清理规范税收等优惠政策、中期财政规划管理、改革完善转移支付制度等的落实工作。提高国有资本收益上缴公共财政比例,研究扩大国有资本经营预算实施范围。推动社会保险基金预算在精算平衡的基础上可持续运行。制定出台关于推进预算公开工作的意见,进一步加大公开力度。
  在税制改革方面,今年力争将营改增范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等领域,并将新购入不动产和租入不动产的租金纳入进项抵扣,相应简并增值税税率。继续调整完善消费税征收范围、税率,适当后移征收环节。组织实施煤炭资源税费改革,制订除原油、天然气、煤炭外其他品目资源税费改革方案。研究提出综合与分类相结合的个人所得税改革方案。
  在中央和地方事权与支出责任划分改革方面,今年将结合营改增、消费税等税制改革,研究调整中央与地方收入划分。研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见。加快推进政府购买服务改革,建立政府购买服务目录管理制度,逐步扩大政府购买服务的范围和规模。
  十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱,从而把财税体制改革的意义提高到国家治理的高度,让人感受到中央深化改革的决心和注重顶层设计、筹谋全局的大智慧。
  尽管前路并非坦途,但改革的号角已经吹响,深化财税体制改革必将砥砺前行,国家治理的根基将一步步筑牢。
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