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财务管理

权责发生制政府财报改革亮点多

添加日期:2015年03月24日

  2014年底,国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,意味着权责发生制政府综合财务报告制度改革拉开帷幕,也表明我国政府会计改革步伐正在加快。该方案要求力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度,以收付实现制与权责发生制并行,作为政府会计核算基础。
  改革方案亮点多
  我国目前采用收付实现制政府会计核算体系,究竟政府有多少资产、负债,实现了多少收入,产生了多少费用,很难完整表现出来,可以说此次改革对于提高政府运行的透明度和国家治理的能力有很大助力作用。
  在收付实现制下,政府的债务确认为收入,在资产负债表中不作为负债列示;政府的支出仅为现金支出,不能合理反映政府的运行成本,比如路桥等基础设 施投入全额列为当期支出,导致成本无法合理确认。政府的投资全部列为支出,在资产负债表中不作为资产列示,比如政府对国有企业的投资全额列为当期支出,无法合理反映政府投资的效益。
  权责发生制的政府综合财务报告,可以提供政府公共资产的累积存量,包括固定资产和无形资产,以及这些资产的折旧摊销状况,可以提供政府负债和债务信息。
  2014年9月国务院出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,要求地方政府对债务进行准确甄别,基础设施建设方面的债务甄别更是重中之重。可以说,该文的出台为准确核算政府债务起到了明确的指导作用,也为权责发生制核算体系的建立打下了坚实的基础。有了准确的资产负债和收入费用数据,就可以科学合理地分析政府偿债能力、营运能力和发展能力,同时也为公务员的工作绩效考核提供了明确的数据指标。
  此外,此次改革方案中提出了4项改革任务:一是建立健全政府会计核算体系。二是建立健全政府财务报告体系。三是建立健全政府财务报告审计和公开机制。四是建立健全政府财务报告分析应用体系。可以说这4项任务是相辅相成的,缺少任何一个环节,都无法形成一个完整有效的体系。
  建立健全政府会计核算体系是基石,只有按照权责发生制的原则进行会计账务处理,才能够为政府财务报告提供强有力的数据支撑。建立健全政府财务报告体系是重点,各级政府可以通过 编制资产负债表和收入费用表去反映自己的财务运行状况。建立健全政府财务报告审计和公开机制是保障,有了有效的审计监督作用,才能保障整个体系按照设定的规则有效运行,有了健全的公开机制,才能保障广大人民群众的知情权。所以说,此环节至关重要。要保障审计主体的审计独立性,可以考虑引入独立性更强的中介机构对政府财务报告进行审计。
  在笔者看来,此次改革是顺应社会发展规律的举措,中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度,能够更好地保障最广大人民群众的主人翁地位,更好地为反腐倡廉建设保驾护航,并能极大提升政府的国家治理能力。
  需着力解决两个问题
  基础设施建设方面。改革方案中提到要清查核实财政直接管理的资产负债。财政部门要清查核实代表政府发行的国债、地方政府债券,举借的国际金融组织 和外国政府贷款、其他政府债务以及或有债务。清查核实后的资产负债统一按规定进行核算和反映。
  目前,地方政府基础设施建设大多数是由城投等政府平台类公司融资建设,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布之后,要求甄别城投类公司债务,将自身债务和政府债务剥离,并规定今后政府进行基础设施建设,只能通过政府自己来融资,而政府债又有限额规定,比如2014年出台规定青岛市政府政府债20亿元的额度,很多地方政府没有债务额度,这就会导致我国的基础设施建设发展速度减慢,基建行业可能会受到一定影响。
  对于基础设施建设问题,可以引导地方政府根据地方的实际财政状况进行基础设施建设,不盲目追求速度,也不顾此失彼,应当积极拓展创新融资渠道,比如PPP模式,政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来 利益。
  审计主体选择方面。改革方案中提到要建立健全政府财务报告审计和公开制度,政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定,并要求政府各部门合并所属单位报表形成本级政府合并报表。这意味着审计对象和内容都将扩大,审计程序更加复杂,专业性要求也更高,而且,对各部门来说,政府会计准则制度是全新业务,仅依靠目前的政府审计机构是远远不够的。
  审计机关相当于政府的内部审计机构,对于社会公众来说,独立性不如中介机构,而整个财报体系的关键所在就是审计和公开机制,此环节至关重要,审计主体的独立性程度的重要性更是不言而喻。所以笔者认为,未来审计主体还是应当以中介机构为主。就目前实际情况来说,中介机构人员对政府财务制度的熟悉程度和国家政策的把握程度与国家审计机构人员相比还有较大差距,但这一问题可以通过事务所内部培养或外部引进专业人才来解决。
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