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财务管理

预算编制有多方面改进

添加日期:2015年03月18日

  作为一个财政年度内的基本收支计划,预算安排在反映政府活动的同时,也体现出特定的政策取向。政府预算编制本身,不仅会影响经济运行,还关系到民生福祉,因而备受关注。
  今年的政府预算报告是新《预算法》实施后的首份报告,预算编制和工作安排也落实了新《预算法》的有关规定。据财政部介绍,按照新《预算法》第五条规定,今年的政府预算报告完整披露了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况;对政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算之间的衔接情况作了说明,将地方教育附加等11项政府性基金转列一般公共预算,将中央国有资本经营预算收入调入一般公共预算的比例比上年进一步提高。
  业内人士指出,实行全口径预算管理,是建立现代财政制度的基本前提。在推动财税体制改革方面,今年的政府工作报告再次强调,实行全面规范、公开透明的预算管理制度,除法定涉密信息外,中央和地方所有部门预决算都要公开,接受社会监督。
  此外,新《预算法》明确,各级人大专门委员会、常委会有关工作委员会要对预算草案的初步方案提前审查,提出初步审查意见,要求政府财政部门研究处理并给出反馈意见。这意味着,预算草案在提交全国人大代表审查之前,已有过一轮审查。
  多位全国人大代表也证实,今年1月下旬,突然接到全国人大常委会预算工作委员会的通知,被邀请参加全国人大财政经济委员会组织的对2015年中央预算草案的初步审查会,这是全国人大常委会首次邀请基层代表参与预算草案的初步审查。
  记者了解到,被邀请的这9位基层人大代表都是过去“两会”期间审查预算草案时的“炮手”,具有专业的财政学或法学背景以及认真“挑错”的精神,所以,在首次组织预算初步审查时,全国人大便邀请了这几位代表。业内人士认为,提前让基层代表参与预算草案的制定,有利于代表从地方的视角提出修改意见,财政部门也能合理吸收修改。不过,9名代表人数还是太少,不足以代表各个地区或阶层的意见。
  预算报告获充分肯定
  3月7日下午和8日上午,参加“两会”的代表委员就今年的预算报告进行了热烈讨论,并给予了充分的肯定。他们认为,今年的预算报告数据清晰,层次合理,完全符合新《预算法》的要求,充分体现了“法治财政”的理念,便于代表委员们全面审查。
  目前,财政部已对外公布了《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告(摘要)》,总体罗列了国家过去一年的支出情况,以及今年的主要收支安排。人大代表和政协委员们看到的预算资料要比摘要内容详细的多:两本中央预算和地方预算,主要显示四项基本预算;一组反映中央98个部门的预算材料;一份反映中央对地方税收返还和转移支付的预算情况表;一份简易读本。
  在预算编制中,主要有类、款、项、目四个科目级别,细化程度逐次递增。支出按功能分类,分为类、款、项三级,按经济分类,则分为类、款两级。如教育是类级,教育管理、职业教育、普通教育是款级,而普通教育又分为小学、初中、高等教育,就是项级。
  今年,不管是中央本级预算,还是中央各部门预算,都编列到项级科目。而在过去,预算编制很不系统,有的类只展开到款,有的则完全不展开。此外,此次中央对地方税收返还和转移支付的预算情况,不再是笼统的数字,而是分省市列出,如中央给上海的税收返还和转移支付,总数及具体项目都用表格罗列出来了。
  对此,全国政协委员、广东省农业厅副厅长程萍表示,今年预算报告改进很大,特别是在项目细化方面,而且中央的预算比地方预算做得好,特别是在提前下拨资金方面,披露得很详细。
  报告内容仍待细化
  不过,全国人大代表、上海富申评估咨询集团董事长樊芸发现,在转移支付5万多亿元的“盘子”中,只明确了3.6万亿元支出的去向,还有1.5万亿元没有写明申报部门。她在小组审议后拦住了财政部的工作人员,追问1.5万亿元转移支付的具体情况,“申报单位是不是以落实的项目来申报?不落实的项目有没有虚报或者报得过高?这需要监督。”
  据了解,新《预算法》规定,预算编制按经济分类基本支出编列到款级科目。此次,中央政府本级预算及中央各部门的部门预算,都较好地遵守了这一规定。
  专家介绍说,功能分类主要表现国家花钱的目的,如教育、国防、卫生、环境等,只显示预算的大块结构;而经济分类则是按购买对象和支付对象进行的分类,对于钱具体怎么花需做出清晰的交代。外界对政府的监督离不开经济分类,比如公众关心的“三公”经费,如果经济分类详尽如实展现,那么就一览无余了。
  但全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪指出,此次看到的预算材料只覆盖了基本支出,项目支出没有包含在内。他解释说,基本支出就是维持一个单位正常运转所必须的经费,比如工资、差旅等费用。除了基本支出以外,一个单位还常常有专门办某些事项所需要的资金,叫项目支出。从整体上看,项目支出可以占到一些单位总支出的三分之二,但这些项目资金具体是怎么使用的,在现有的政府预算报告中并没有展现。
  此外,虽然总体上看,此次预算编制大幅细化了,但对审核预算的委员来说,仍缺少判断预算是否合理的信息。例如,某个单位列出了工资支出总额,那么审核这个单位的工资支出是否合理,就需要知道该单位的人员数量和具体结构以及各类人员的工资标准。这样才可以判断,预算表上的工资是多了,还是少了。
  审查时间安排被诟病
  值得一提的是,虽然此次预算报告的详尽程度仍不能满足需要,但已经有9大本资料,合计多达上千页。每年“两会”期间,都有代表抱怨说,审查的时间太短,来不及仔细琢磨,这种情况也出现在了在今年的预算报告审议中。“我们进入讨论会场后才第一次看到材料。四个小时内,不仅要看材料,还要发言,实际上能看预算材料的时间不到15分钟。”蒋洪说,真正要做到负责任的预算审查,就必须改变时间安排,审查人员应在预算执行之前几个月拿到材料。国外预算审核人员通常有几个月到半年的时间看资料。
  蒋洪指出,预算是非常专业的,教育、体育、环保、国防等都各有自身的专业性,而代表委员不一定是相关方面的专家。国外普遍建立了分门别类的审查委员会,每个委员会都有相应的技术团队,甚至每个议员有专业秘书。而我们的代表委员大部分是兼职,平时都在自己的岗位上,即使是全国人大常委会,他们下面的预算工委里有的人也是兼职的。此外,蒋洪还表示,除了信息、时间及人力,关键的问题是预算审核人员应站在公众的立场上,这样才能保证预算的公平合理。

 

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