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跨年度预算平衡机制:需增强政府收入与支出的计划性

添加日期:2015年03月03日

  新《预算法》出台后,各省市纷纷行动起来,其中,跨年度预算平衡机制的建立是他们关注的重点之一。
  在业内专家看来,政府部门要实行跨年度预算平衡机制,首要的工作就是厘清未来3年-5年的工作计划,增强收入与支出的预测性和计划性,同时,还需要对某些跨年度的项目进行优先和重点考虑。
  构建跨部门协调机制
  跨年度预算平衡机制的核心理念就是加强资源与计划的匹配,服从于政府的长远目标和计划。
  记者了解到,原《预算法》规定,预算审查的重点是收支平衡,同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。然而,这样的规定在客观上带来预算执行“顺周期”问题,容易导致收入征收部门在经济增长放缓时,为完成任务收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时,为不抬高基数搞“藏富于民”,该收不收,造成经济“热上加热”。
  这既不利于依法征税,也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
  根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求,新《预算法》增加规定,各级人大预算审查的重点是:预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。
  为确保收入预算从约束性转向预期性,新《预算法》要求各级预算收入的编制,应当与经济和社会发展水平相适应,与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
  同时,为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新《预算法》强调,各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
  根据新《预算法》,各级政府一般公共预算可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中,若出现短收,通过调入预算稳定调节基 金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,经本级人大或者其常委会批准,可增列赤字,报财政部备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。
  这就为今后实行中期财政规划管理、研究编制3年滚动财政规划,并强化其对年度预算的约束留出了空间。
  “厘清未来3年-5年的工作计划是实施跨年度预算平衡机制的重要一环,但很显然,这同时也是某些政府部门的弱项。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说。
  对此,中央财经大学财政学院院长助理肖鹏认为,建立跨年度预算平衡机制之前,各地区、各部门首先要做好预算编制的跨部门协调机制的构建。具体工作环节需要财政部门协调发改委、财政、统计、税务以及其他相关业务部门,对地区国民经济发展规划中未来几年的重大项目支出做到充分估计,同时,收入预算尽量科学有依据,做到未来3年-5年的中期财政规划与地区经济规划相适应。
  的确,跨年度预算平衡机制体现在微观放开、宏观控制,允许某个年度出现预算赤字,是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的。要实现中长期预算平衡可控,就要对中长期的重大事项能进行科学论证,得到宏观的、相对准确的预测数据。另外,重大项目的实施要有连续性,要实行中期财政规划管理。
  需特别关注相关增支政策的出台
  跨年度预算平衡机制的建立及完善,是我国建立现代财政制度重要的一环,是建立发生制政府综合财务报告制度、规范合理的政府债务管理及预警机制的基础。
  同时,建立跨年度预算平衡机制,从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性,增强了年度预算的约束力。在跨年度预算平衡机制中,预算稳定调节基金的建立是其中的重要一环。
  对于预算稳定调节基金,冯俏彬说:“这是跨年度预算平衡机制的配套制度,在设计上没什么问题,关键是要加强流程管理,守住资金‘闸门’,切实发挥这项基金的调节作用。”冯俏彬强调,相关部门要对未来的经济状况进行密切关注,特别是要关注增支政策的出台,因为增支类政策的出台有可能会破坏原有的平衡状态。另外,跨年度期间的不平衡因素也需引起格外关注,相关部门还要在区分年度和周期性项目的同时,形成一套新的预算编制和执行办法。
  同时,在跨年度预算平衡机制中,有些项目是需要进行重点考虑的。
  “对于地方国民经济发展规划中明确的国家级、省级专项或地区优先保证安排的项目,在编制财政中期规划的时候需要优先满足,重点考虑。”肖鹏说,对于以前年度的延续性项目而对未来形成的持续财力需求的,也需要重点考虑。这是因为按照项目库管理的原则,所有的项目按照项目的绩效评价情况,按照项目的轻重缓急来进行排序,确定项目的优先保障程度。
  肖鹏还建议,下一步,在组织机构上,应成立直接隶属于本级政府的中期财政规划收入预测委员会,由政府相关部门组成。该预测委员会可专门从事地区未来3年-5年的收入预测,为编制地区中期财政规划提供中立无偏颇的结论。
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