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政府购买服务是财政预算管理改革的重要方向与基础

添加日期:2015年02月11日

  政府购买服务改革是必然趋势
  政府购买服务是政府财政预算管理改革的重要方向与基础。
  政府预算制度分为投入型预算与产出型预算两种类型。投入型预算又称为分项排列式预算,其关注投入与过程,以过程合规性控制为预算管理目标。其公共支出逻辑是政府部门办事花钱、花钱办事。投入型预算逐项分别列示政府部门办事花钱要素,其中包括发工资、买设备、买材料等。产出型预算关注产出与结果,以结果绩效性管理为预算管理目标,其公共支出逻辑是政府花钱向部门购买服务并注重结果。产出型预算列示政府按照基于公共服务成本的购买价格向部门单位购买一定数量有明确品质要求的公共服务。
  传统预算制度包括我国政府预算制度属于投入型预算,过去主要关注投入和过程,忽视更重要的产出与结果,不利于提高公共资金使用效益。为此,西方国家早在20世纪就开始谋求预算制度转型,从投入型预算转型为产出型预算,这是提高公共资金使用效益的根本方法。20世纪以来,西方国家先后推行过绩效预算、零基预算、项目—— —规划—— —预算和新绩效预算等产出型预算。目前,西方国家推行的产出型预算主要是新绩效预算,它是20世纪90年代开始推行的,有别于西方国家在四五十年代推行的旧绩效预算。
  教科书上关于投入型预算与产出型预算的一个经典比喻是挖井与填井的例子。政府挖井 部门去挖井,挖了一口井,发现没有水,是枯井,又把土填回去。
  在投入型预算“花钱办事、办事花钱”逻辑下,其预算列示政府挖井部门挖井、填井过程所花费人工支出、机器设备支出、材料支出等,挖一口井做一件事花一份钱,填一口井又做一件事再花一份钱。所以,在投入型预算制度下花了两份钱却没有挖到一口水井,这是传统投入型预算制度造成公共资金使用效益低下的形象比喻。而在产出型预算“花钱购买服务”逻辑下,其预算列示是政府按照基于平均成本的购买价格向挖井部门购买一定数量有明确品质要求的水井的购买成本。既然政府挖井部门没有挖到水井,政府就不能向政府挖井部门拨款、付钱。
  由此可见,只有这种公共支出转变和预算制度转型才能从根本上提高公共资金使用效益。
  这就是所谓内部虚拟市场化购买服务改革,是西方国家预算制度转型的关键基础。我国政府预算改革的长期方向也是推行绩效预算制度,其首要基础也是政府购买服务改革。
  所以,西方国家政府购买服务又分为外部真实市场化购买服务与内部虚拟市场化购买两 种模式。外部真实市场化购买是指向私人组织、民营机构购买公共服务,我国政府向社会力量购买服务就属于外部真实市场化购买,该模式拓展了传统政府采购内涵与范围。根据我国2003年发布的《政府采购法》,政府采购范围包括货物、工程和服务,但我国政府采购对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务。所以,政府向社会力量购买服务改革将传统政府采购范围拓展至更广泛、更重要的公共服务。
  内部虚拟市场化购买服务没有改变公共服务机构公共部门属性,但是,通过内部虚拟市场化购买服务可以促进公共服务机构企业化改革,这方面最典型的是英国公立医院“有管理的市场化改革”。这就是新公共管理核心思想“以企业家精神重塑政府”的具体实现机制。
  政府会计主要功能需转变
  未来的政府会计将以预算制度转型为核心,全面涉及财务管理模式转变,即从传统控制导向的集权模式转变为新兴的绩效导向分权模式,尤其是不再强调按照预算计划专款专用,而是赋予部门单位管理者自主支配使用资金权力,甚至允许部门单位管理临时根据情况变化灵活地调整预算投入组合。
  会计为经济服务,政府会计也必须进行重要改革,以适应预算制度转型与财务管理模式转变。在传统的以过程合规性为目标的投入型预算制度下,传统政府会计构建“预算编制数-预算实际数=差异”基本结构,反映预算执行情况并实现预算控制。传统政府会计主要发挥预算会计 功能,其以预算指标为会计对象,以现金制或承诺制为会计基础,以“预算权限额=预算权”状态为会计等式。
  在新兴的以结果绩效性为目标的产出型预算制度下,新兴政府会计更注重提供评价绩效所需要的成本信息。
  20世纪50年代以来西方国家政府绩效管理中基于“效率=结果/代价”关系提出绩效3E原则—— —有效性(Effectiveness)、经济性(Economy)、效率性(Efficiency)。时至今日,世界各国政府绩效管理包括绩效预算、绩效审计、绩效审计都仍以3E为核心原则。
  为了更加准确地核算代价(投入),政府会计须从核算支出转变到核算成本,否则,以传统支出为基础,绩效3E中2个“E”—— —经济性(Economy)和效率性(Efficiency)都算不准确。
  为此,20世纪90年代以来,政府成本会计在西方国家兴起并日益受到重视,这成为此后政府会计所取得的最重大发展。
  同时,产出型预算以政府购买服务为基础,购买价格是政府购买服务合同最核心的价款之一,而购买价格是以政府部门单位提供该项公共产品或服务的平均价格为基础制定的,这也是政府成本会计的重要作用之一。
  从会计技术上,政府总成本与总支出差异主要包括资产折旧与摊销成本、应付政府雇员养老金成本两项,政府成本计量与资产负债确认计量密切联系。
  所以,政府成本会计核算的首要基础是完善政府财务会计,包括计提资产折旧与摊销、应计政府雇员养老金负债。政府会计的主要功能应从传统预算会计转变为财务会计、成本会计。
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