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全口径预算:政府所有收支在一个账本体现

添加日期:2015年02月10日

  实行全口径预算管理是新《预算法》的最大亮点之一。
  近年来,随着预算管理制度改革的不断深化,我国已取消了预算外资金,从而让所有财政收支全部纳入政府预算,接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求,体现了建立全口径预算的改革方向。
  因此,新《预算法》删除了有关预算外资金的内容,并在第4条和第5条明确规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算;预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时,新《预算法》对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出了规范。
  助力打造阳光政府
  顾名思义,全口径预算管理就是把财政的全部收入和支出都摆到账面上来,把公共资金的来源与去向都显示在账本上,打造透明政府。
  推行全口径预算能够将政府所有收支全部纳入统一管理,进而构建一个覆盖所有收支、并使所有收支不游离于预算外的政府收支体系。全口径预算本质上也是财税法治化的主要目标,一旦所有政府收支都纳入预算范畴,立法机关将行使权力,对所有政府收支进行审查、批准,这将成为政府收支是否具备合法性的源头。
  “全口径预算管理对于打造‘阳光政府’、责任政府是非常重要的一步。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说。
  对此,中央财经大学财政学院院长助理肖鹏也表示,现代预算制度的一个重要特征是全面规范。全口径管理实现了预算的完整统一,即政府部门所有可支配的财力都在账本中得到体现,并提交人大审查批准,这是加强预算对政府权力制约的前提和基础,也是建设“阳光政府”的前提。
  “只有政府所有的收支都在一个账本中体现,并且向全社会公开,资金的使用去向、具体用途才能得以全面反映,这样的做法也有利于纳税人的监督,有利于政府公共受托责任的履行。”肖鹏说。
  在实施全口径预算管理以后,未来将不再有“预算外资金”的概念。
  在肖鹏看来,预算外资金是中国财政发展与改革历程中的阶段性术语,随着各项预算管理领域改革的推进,很多以前未纳入预算管理的资金也将纳入到 预算管理中,预算外资金也就失去了存在的价值,其被取消也就是自然而然的事。
  虽然此前一些预算外资金的确发挥了一些正面作用,但从实际来看,预算外资金当前也成为一些腐败现象滋生的土壤。
  “通过制度性、技术性改革,今后还是要将这部分资金纳入预算内,从而规范财政资金的使用,这是预算管理制度的一个进步。”冯俏彬说。
  将不同收入分别纳入四本预算
  在全口径预算管理实施前或实施过程中,各地区、各部门还有很多需具体落实的工作要做。
  第一步,也是最重要的一步,就是要摸清家底。
  “以财政收入为例,要搞清楚所有收入形式有哪些,然后把这些不同类别的收入分别纳入四本预算。”冯俏彬说。
  对此,肖鹏表示认可:“各部门均需清理本单位的收入项目。
  各种类型的收入,比如财政拨款收入、行政事业性收费收入、罚没收入等,都必须在单位的账本中得以体现。随后,各部门需要对本单位的账户进行清理。各部门只保留基本账户,并使单位所有的收支均经过该基本账户。要严禁将单位收入转入至单位下属的培训中心、机关服务中心等账户,同时加大对财政专户的清理力度。”按照现代政府治理理念,所有财政收支均应全部纳入预算,全面接受审查监督。但目前,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四本预算之间仍然存在交叉、重叠的领域,这影响了财政资金的统筹使用,也不利于人大的监督。因此,新《预算法》不仅强调每本预算应保持相对完整、独立,更强调四本预算要相互衔接,加大统筹。
  将不同的收入类型分别纳入四本预算后,可将以前实施效果比较好的一些规定覆盖到以前没有覆盖的预算资金上面。冯俏彬提到,重要的一点是,需要加强预算资金财政管理的“后端环节”,比如绩效评价、提交综合财务报告、审计和问责等环节。
  “财政资金的管理还需要从这些后端环节上进行创新。”
  地方债不再游离于预算外
  新《预算法》第35条明确规定,省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。
  可见,新《预算法》明确将地方政府债务纳入预算管理,以避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
  对此,中南财经政法大学武汉学院副教授张澜认为,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,对防止和化解地方债务风险有着重要意义。
  “全口径预算与会计(含财务报告)管理不仅仅要求把政府全部收支都纳入统一完整的预算中,还要求在预算编制、预算执行以及对预算执行结果进行总结评价的决算等预算运行全过程进行全方位、全口径的管理。为此,地方政府性债务需要按预算管理流程在预算编制、预算执行中的会计核算以及财务报告编制上构建‘三位一体’全口径预算管理机制。这样的做法对于我国的地方债管理也具有积极意义。”张澜说。
  债务本身并不可怕,关键是要放在阳光下。新《预算法》将政府性债务纳入预算管理,也从法律上解决了地方政府性债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。
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