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国资委专家：国企要先破垄断后混改 细化方案防流失
添加日期：2014年08月21日
国资委研究中心副主任彭建国献策国资国企改革
先破垄断后混改 细化方案防流失
国资国企深化改革的基本方向与重点何在，备受社会关注。国务院国资委研究中心副主任彭建国近日表示，改革是有顺序和底线的。垄断体制在被打破之前不能先进行“混改”，应先破除垄断再进行所有制改革。否则，即便引入民资也只会形成新的垄断，很容易带来国有资产流失的风险。要进一步破除垄断体制，在此基础上推进垄断央企混合所有制改革，加强监管，出台更细的操作方案，防范在改革过程中出现贱卖国有资产的情况。
顶层设计方案抓紧协调和研究
问：目前国企改革顶层设计方案制定进展如何？预计什么时候能正式公布？
彭建国：按照十八届三中全会思路，国资委目前正在研究国企改革顶层设计方案，但对顶层设计这一块由于各方面认识还有一定差距，要统一思想认识，就需要通过试点来检验方案的可行性并逐步达成共识。
关于顶层设计，最重要的有两个文件：一是全面深化国有企业改革指导意见，二是关于国有资产管理体制改革的指导意见。目前，这两个文件正在国资委和有关部门抓紧协调和研究，方案目前已修改十几稿，每个部门对方案都有初步考虑，关键是要统一达成共识，最后报给中改办来决定。国资委希望方案越早出台越好，年底前出台是有希望的。目前，竞争领域的企业都在抓紧制定改革方案，第一批试点的六家央企的改革正在紧锣密鼓地进行，每星期都会与国资委相关司局有一至二次碰面。
混合所有制改革三大突破
问：作为新一轮国企改革的突破口，混合所有制改革与以往改革有何不同？
彭建国：混合所有制不是一个新名词，从理论到实践过去都有过，国内在1993年就提出这个概念。央企混合所有制每年都在不断深化，如改制、上市、引进战略投资者等，目前二级以上的公司改制面已达60%以上。此次推行的混合所有制改革在三个方面有非常大的突破：一是在混合所有制的地位和作用方面有很大突破，将混合所有制提到了基本经济制度的重要实现形式的高度，因此将来大部分国企都要搞混合所有制；二是提出鼓励非公经济控股；三是允许混合所有制企业员工持股。这三大突破与以往的混合所有制改革不可同日而语。
问：有外媒将之形容为我国第二轮国企私有化浪潮，您怎么看待这个问题？
彭建国：对混合所有制，首先要弄清“混合”的目的，很多人认为“混合”目的是“私有化”、“国退民进”，这种理解是完全错误的。按照十八届三中全会的精神，推进混合所有制改革，第一个目的是在改善产权结构的前提下，转换国企经营机制，提高企业活力；二是放大国有资本功能；三是通过“混合”使国有经济和民营经济共同发展，促进整个国民经济健康发展。总之，就是要增强国企的活力、控制力和影响力。
应先破除垄断再进行所有制改革
问：如何进行分类改革？推进混合所有制，竞争类和垄断类企业在引入民资过程中有哪些不同？您怎么看待中石油、中石化等垄断企业的混合所有制改革？
彭建国：深化改革推进混合所有制首先要进行分类改革，目前根据企业不同类型分为三大类：一是公益类或公共服务类；二是保障类或战略类；三是商业类或竞争类。根据三大类不同情况进行分类改革，关系国家安全或国家经济命脉的领域应绝对控股，体现国家战略导向的可以相对控股，其他大部分一般竞争性领域，国有资本没有必要控股的，可参股甚至全部退出。
从垄断行业看，国家的自然垄断是必须要保留的，如矿产资源、管网、铁塔等必须绝对控股；行政垄断指的是垄断环节的上下游，比如说加油站、运营商的增值业务和转售业务等板块可进一步放开。但改革是有顺序和底线的，垄断体制在没有打破前，不能先进行混合。对于中石油、中石化等企业放开销售业务引进民资，个人认为应先破除垄断，然后再进行所有制改革。不是说通过混合就能打破垄断体制，如果整个垄断体制没有打破，通过引进民资只会形成新的垄断，很容易造成国有资产流失的风险。
要重点严堵“三优”国企混改中国资流失
问：近日有媒体报道称，中信国安集团混合所有制改革贱卖国有资产，您怎么看待这宗买卖？在改革过程中，如何防范国资流失？
彭建国：央企搞混合所有制的热情其实是非常高涨的，如果国家允许的话，一夜之间都能“混”完。目前最担心的便是在混合所有制改革过程中出现贱卖国有资产的情况，现在有很多人鼓吹搞“私有化”，不能在改革的一片声浪下把国有资产变成牟取暴利的机会，也不能让此次的混合所有制改革成为最后一顿国企盛宴。因此，好的国企搞混合所有制要出台很细的操作方案以防止国有资产的流失。
国企中的优良企业、优良资产、优良业务线这“三优”往往是“馅饼”，在国企的“三优”中推进混合所有制改革特别是在员工持股过程中，国有资产流失管道主要有以下四方面。
一是潜在利益。国企垄断利益、品牌利益、资源利益、企业创造价值能力等往往很难准确评估作价，甚至根本不评估不作价，使这些利益白白流失到参股人手里。二是资产评估。目前我国社会中介机构包括资产评估机构总体信誉度不高，对国有资产评估是否客观公正社会公信力不够。低估贱卖国有资产，是过去有些地方国企改革中国有资产流失最大渠道。三是同业竞争。央企通常规模较大，对有员工个人持股的混合所有制企业一般可能是其子公司甚至是孙公司。这些有员工个人股份的子孙公司，与集团内部其他没有员工个人股份的公司之间可能产生同业竞争，而且在同业竞争中可能损害其他子孙公司或集团公司利益。四是关联交易。这些有员工个人股份的子孙公司，可能通过关联交易进行利益输送，从而损害其他子孙公司或集团公司利益。
要避免在混合所有制改革过程中的国有资产流失，一是统一整体规划，分步推进。二是统一政策标准，分企审批。三是统一操作程序，规范操作。四是统一红线清单，设立禁区，明确划定少数不宜开展混合所有制行业和企业的红线清单。要从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发，明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。五是统一产权管理，强化监管。
应避免福利型员工持股
问：如何推进在国企中的员工持股？会有哪些问题与风险？
彭建国：员工持股是一个非常复杂的问题。过去搞过，但有些出现偏差。在企业里、在社会上造成过负面影响，特别是在公平方面、在国有资产流失方面出现过一些群众反映比较强烈的问题。为防止国有资产流失、维护社会公平，国务院曾专门发文规范国企改制，实际上叫停了员工持股，对一些已经搞的采取清退等措施。过去有些企业因为要上市，上市前对员工持股也进行了清退。
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这是国企改革的一项重要措施，为国有“资产池”注入“活水”，有利于激发企业活力和员工积极性，提高企业管理效率。
下一步实行员工持股，要重点关注和解决三个方面问题即流失问题、公平问题和效率问题。员工持股目的分三种类型：一是福利型；二是激励型，持有多少与业绩和贡献挂钩；三是投资型。这三种类型中，应避免福利型员工持股，鼓励存量大的企业搞股权激励以及增量小的可以搞投资型员工持股。
此外，政策性业务为主、国家定价为主的企业，企业效益与员工积极性并不直接挂钩，这些企业实行员工持股正面作用不明显，相反国有资产流失的负面作用可能会显现。市场竞争的经营性业务为主的企业，实行员工持股正面作用就较大。
先破垄断后混改 细化方案防流失
国资国企深化改革的基本方向与重点何在，备受社会关注。国务院国资委研究中心副主任彭建国近日表示，改革是有顺序和底线的。垄断体制在被打破之前不能先进行“混改”，应先破除垄断再进行所有制改革。否则，即便引入民资也只会形成新的垄断，很容易带来国有资产流失的风险。要进一步破除垄断体制，在此基础上推进垄断央企混合所有制改革，加强监管，出台更细的操作方案，防范在改革过程中出现贱卖国有资产的情况。
顶层设计方案抓紧协调和研究
问：目前国企改革顶层设计方案制定进展如何？预计什么时候能正式公布？
彭建国：按照十八届三中全会思路，国资委目前正在研究国企改革顶层设计方案，但对顶层设计这一块由于各方面认识还有一定差距，要统一思想认识，就需要通过试点来检验方案的可行性并逐步达成共识。
关于顶层设计，最重要的有两个文件：一是全面深化国有企业改革指导意见，二是关于国有资产管理体制改革的指导意见。目前，这两个文件正在国资委和有关部门抓紧协调和研究，方案目前已修改十几稿，每个部门对方案都有初步考虑，关键是要统一达成共识，最后报给中改办来决定。国资委希望方案越早出台越好，年底前出台是有希望的。目前，竞争领域的企业都在抓紧制定改革方案，第一批试点的六家央企的改革正在紧锣密鼓地进行，每星期都会与国资委相关司局有一至二次碰面。
混合所有制改革三大突破
问：作为新一轮国企改革的突破口，混合所有制改革与以往改革有何不同？
彭建国：混合所有制不是一个新名词，从理论到实践过去都有过，国内在1993年就提出这个概念。央企混合所有制每年都在不断深化，如改制、上市、引进战略投资者等，目前二级以上的公司改制面已达60%以上。此次推行的混合所有制改革在三个方面有非常大的突破：一是在混合所有制的地位和作用方面有很大突破，将混合所有制提到了基本经济制度的重要实现形式的高度，因此将来大部分国企都要搞混合所有制；二是提出鼓励非公经济控股；三是允许混合所有制企业员工持股。这三大突破与以往的混合所有制改革不可同日而语。
问：有外媒将之形容为我国第二轮国企私有化浪潮，您怎么看待这个问题？
彭建国：对混合所有制，首先要弄清“混合”的目的，很多人认为“混合”目的是“私有化”、“国退民进”，这种理解是完全错误的。按照十八届三中全会的精神，推进混合所有制改革，第一个目的是在改善产权结构的前提下，转换国企经营机制，提高企业活力；二是放大国有资本功能；三是通过“混合”使国有经济和民营经济共同发展，促进整个国民经济健康发展。总之，就是要增强国企的活力、控制力和影响力。
应先破除垄断再进行所有制改革
问：如何进行分类改革？推进混合所有制，竞争类和垄断类企业在引入民资过程中有哪些不同？您怎么看待中石油、中石化等垄断企业的混合所有制改革？
彭建国：深化改革推进混合所有制首先要进行分类改革，目前根据企业不同类型分为三大类：一是公益类或公共服务类；二是保障类或战略类；三是商业类或竞争类。根据三大类不同情况进行分类改革，关系国家安全或国家经济命脉的领域应绝对控股，体现国家战略导向的可以相对控股，其他大部分一般竞争性领域，国有资本没有必要控股的，可参股甚至全部退出。
从垄断行业看，国家的自然垄断是必须要保留的，如矿产资源、管网、铁塔等必须绝对控股；行政垄断指的是垄断环节的上下游，比如说加油站、运营商的增值业务和转售业务等板块可进一步放开。但改革是有顺序和底线的，垄断体制在没有打破前，不能先进行混合。对于中石油、中石化等企业放开销售业务引进民资，个人认为应先破除垄断，然后再进行所有制改革。不是说通过混合就能打破垄断体制，如果整个垄断体制没有打破，通过引进民资只会形成新的垄断，很容易造成国有资产流失的风险。
要重点严堵“三优”国企混改中国资流失
问：近日有媒体报道称，中信国安集团混合所有制改革贱卖国有资产，您怎么看待这宗买卖？在改革过程中，如何防范国资流失？
彭建国：央企搞混合所有制的热情其实是非常高涨的，如果国家允许的话，一夜之间都能“混”完。目前最担心的便是在混合所有制改革过程中出现贱卖国有资产的情况，现在有很多人鼓吹搞“私有化”，不能在改革的一片声浪下把国有资产变成牟取暴利的机会，也不能让此次的混合所有制改革成为最后一顿国企盛宴。因此，好的国企搞混合所有制要出台很细的操作方案以防止国有资产的流失。
国企中的优良企业、优良资产、优良业务线这“三优”往往是“馅饼”，在国企的“三优”中推进混合所有制改革特别是在员工持股过程中，国有资产流失管道主要有以下四方面。
一是潜在利益。国企垄断利益、品牌利益、资源利益、企业创造价值能力等往往很难准确评估作价，甚至根本不评估不作价，使这些利益白白流失到参股人手里。二是资产评估。目前我国社会中介机构包括资产评估机构总体信誉度不高，对国有资产评估是否客观公正社会公信力不够。低估贱卖国有资产，是过去有些地方国企改革中国有资产流失最大渠道。三是同业竞争。央企通常规模较大，对有员工个人持股的混合所有制企业一般可能是其子公司甚至是孙公司。这些有员工个人股份的子孙公司，与集团内部其他没有员工个人股份的公司之间可能产生同业竞争，而且在同业竞争中可能损害其他子孙公司或集团公司利益。四是关联交易。这些有员工个人股份的子孙公司，可能通过关联交易进行利益输送，从而损害其他子孙公司或集团公司利益。
要避免在混合所有制改革过程中的国有资产流失，一是统一整体规划，分步推进。二是统一政策标准，分企审批。三是统一操作程序，规范操作。四是统一红线清单，设立禁区，明确划定少数不宜开展混合所有制行业和企业的红线清单。要从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发，明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。五是统一产权管理，强化监管。
应避免福利型员工持股
问：如何推进在国企中的员工持股？会有哪些问题与风险？
彭建国：员工持股是一个非常复杂的问题。过去搞过，但有些出现偏差。在企业里、在社会上造成过负面影响，特别是在公平方面、在国有资产流失方面出现过一些群众反映比较强烈的问题。为防止国有资产流失、维护社会公平，国务院曾专门发文规范国企改制，实际上叫停了员工持股，对一些已经搞的采取清退等措施。过去有些企业因为要上市，上市前对员工持股也进行了清退。
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这是国企改革的一项重要措施，为国有“资产池”注入“活水”，有利于激发企业活力和员工积极性，提高企业管理效率。
下一步实行员工持股，要重点关注和解决三个方面问题即流失问题、公平问题和效率问题。员工持股目的分三种类型：一是福利型；二是激励型，持有多少与业绩和贡献挂钩；三是投资型。这三种类型中，应避免福利型员工持股，鼓励存量大的企业搞股权激励以及增量小的可以搞投资型员工持股。
此外，政策性业务为主、国家定价为主的企业，企业效益与员工积极性并不直接挂钩，这些企业实行员工持股正面作用不明显，相反国有资产流失的负面作用可能会显现。市场竞争的经营性业务为主的企业，实行员工持股正面作用就较大。
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