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从全局出发系统推进税制改革

添加日期:2014年03月10日

  李克强总理在《政府工作报告》中提出,要抓好财税体制改革这个重头戏。对此,全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康认为:“进一步深化税制改革,不仅要确保"十二五"时期税制改革任务顺利完成,而且要考虑中长期延伸至2020年前后配套改革取得决定性成果的全盘税制发展战略。”日前,贾康在接受本报记者采访时指出,税制改革应努力消除局部化限制、碎片化倾向,力求从为经济社会发展和“五位一体”改革全局服务出发,系统化推进。
  记者:党的十八届三中全会指出:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”这意味着,在1994年实行分税制之后的新一轮财税改革大幕将启。税制改革设计是财税改革中十分关键的内容,作为财税专家,您认为我们当前税收制度存在的主要问题是什么?
  贾康:改革要兴利除弊,认识目前税制存在的问题才能对症下药。我认为当前税收制度主要存在以下问题:
  第一,现阶段直接税和间接税比重失衡不利于经济社会转型。长期以来,我国一直实行以间接税为主体的税收制度。在现行的税制体系下,约70%的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这种税收收入格局意味着,税收收入的绝大部分附着于价格之中,属于可通过价格渠道转嫁的税负。间接税比重过高的结果:一是当经济高速增长时,税收收入的增速便可能高于经济增速;当经济增速放缓或低于以往增速时,税收收入的增速便可能低于经济增速,这样,经济增速下滑就会带来税收收入增速的更大幅度下滑,总体的“顺周期”特征不利于政府有效实施逆周期的宏观调控;二是造成税收优化再分配能力低下,使为国库收入作贡献的主体,实际归为消费大众,而其中的大多数,又属恩格尔系数较高的中低收入阶层,随着全社会的收入分配差异扩大和居高不下,实际上加大了社会总体的“税收痛苦”程度;三是易推高物价、抑制内需,加大结构调整的难度,不利于产业结构升级和服务企业专业化细分与升级发展;四是易增加企业运营的资金压力,相应减少企业投入技术研发和设备更新的资金,增大企业转型的难度。
  第二,现有税制结构与机制的不完善和政策设计缺陷,不利于政府调控和政策导向能力的充分发挥。一是在政府调控经济运行状态的能力方面,发达国家的经验是非常强调发挥税收的自动稳定器功能。例如,美国联邦政府超过40%的收入来自个人所得税,如果加上薪酬税,占比则达到80%左右。这样,在经济波动中,税收超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能。在经济繁荣期收入上升时,纳税人边际税率自动向上跳档调高,为经济降温;在经济衰退期收入下降时,边际税率自动向下降档调低,为经济升温。而我国只有在工资薪金所得税中可以看出清晰的超额累进机制,但在2011年的个人所得税改革后,工资薪金所得税的超额累进调节机制只覆盖不到7%的工薪收入者,其他方面的税制基本没有体现税收的自动稳定器功能。二是在税收调节收入分配功能方面,目前我国缺乏能够有力调节收入分配的税种。增值税、营业税调节收入分配的功能比较弱;个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”的再分配功能远远不到位;财产税中的房产税刚刚开始在上海、重庆两地“柔性切入”的局部改革试点,而遗产税和赠与税还无从谈起。这极大地影响了税收调节收入分配功能的发挥。三是现行税制在对经济发展方式转变方面的激励明显不足。中国经济增长已经到了一个关键阶段,需要将以往高投入、高能耗的粗放式经济发展方式转变为以质量和效益为主的集约型发展方式,这就需要合理的要素税收价格。目前中国的资源税税率低、涵盖范围窄,环保税缺乏,与之应形成配套调节机制的基础能源产品价格,形成机制十分僵化、比价关系极度扭曲,这些都十分不利于节能减排战略的实施,使中国企业在节能降耗、低碳发展方面缺乏由经济利益而产生的内在动力与压力。此外,我国对于鼓励高新技术和企业研发的税制与政策设计也不够全面和有效。
  第三,地方税制体系建设进展缓慢,制约省以下分税制的落实。一是税种划分不到位不合理,地方税体系迟迟未能成型,对政府间财政关系合理化产生消极影响。税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种,大多列为中央税、中央与地方共享税;而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种,使得地方政府无法或较难通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济,客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式(包括近年为各方广为诟病的“隐性负债”和“土地财政”途径)筹集资金,满足支出需要。二是中央和地方的税政管理权限划分不到位不规范。税权过多集中于中央,不利于地方政府健全财力与事权相匹配的财税体制,也不利于地方政府合理利用税收杠杆因地制宜调控区域经济。1994年以来,在省以下层次过多、深化改革受阻等方面原因制约下,我国省以下的分税制并未实际到位,虽然中央与以省为代表的“地方”间维持了分税制体制的基本制度特征,但省以下迟迟不能破解分税制“落地”难题,则绝难进入长治久安状态,且会不断积累实际生活中的矛盾。
  第四,税收立法与税收职能的匹配程度低,税收优惠过多过滥。一是税收立法层次偏低。为防止政府公权对私人产权的肆意侵犯,发达国家的经验是确立税收法定主义原则,即“有税必须立法,未经立法不得征税”的原则,并且这一原则大都明确写入宪法。而我国宪法中关于税收的条款仅为第56条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”除此之外,找不到关于纳税人权利的相关规定。目前我国税收体系中,仅有个人所得税、企业所得税和车船税三个税种是由人大在法律的形式上审批通过的,包括增值税、消费税等主要税种在内的大部分税种都是以“暂行条例”的行政法规形式运行,立法级次低,这固然在较大程度上反映着我国经济社会转轨过程的变化与探索特征,但客观上也必然导致税收的规范性偏弱,执法总体上偏软,给税收征管及税收功能发挥带来制约。二是税收立法缺乏系统性协调性。当前尚未建立起由税收基本法统领、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规衔接一致的有机体系,使得我国税收在担负调节宏微观经济运行、维护和促进社会公平等方面的功能难以充分发挥。三是以“红头文件”形式规定的区域性税收优惠过多过滥,由初起的区域发展重点倾斜支持取向演变为无可奈何的“普惠”取向,而严肃性明显不足,讨价还价的弹性空间较大,加之地方滥用优惠政策现象也多有发生,不利于现代化统一市场体系的有效培育、健康发展。
  记者:党的十八大确立了经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的全面改革取向,十八届三中全会又在“顶层规划”的意义上进一步明确了相关路线图与时间表的基本指导意见。那么,在税制改革中我们应该如何把握方向?
  贾康:作为新一轮改革重要组成部分的税制改革,必须按照党的十八大和十八届三中全会的要求,结合“十二五”规划和我国经济社会发展实际以及国际形势变化,处理好以下四个方面的关系。第一,税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应积极为经济体制改革提供配合,在推动经济体制改革全面深化中实现税制的优化和完善。第二,税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是在科学发展观指导下加快转变经济发展方式,提质升级,税制改革在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面应当作出应有贡献。第三,税制改革需要与优化分配格局、调整分配关系洽合配套。在收入分配这一已牵动、影响全局的重大问题的优化解决上,税制当然不是万能的,但不积极“与时俱进”地改进税制、发挥其功能潜力服务全局,又是万万不能的。第四,税制改革需要对走创新型国家之路、发挥科技第一生产力作用加以支持呼应。千千万万市场主体和社会成员创业、创新中的研发努力,科技第一生产力的乘数效应,理应得到税收杠杆的充分支持、有效呼应。
  总体来看,我国新一轮税制改革的目标取向应当是,根据“五位一体”总布局、总要求,在保持宏观税负总体稳定的基础上,继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用,逐步适当降低间接税比重,提高直接税比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡,建立一个能适应和有效调节经济波动,体现国家产业政策和技术经济政策,既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局和促进科技创新需要的税收制度与政策体系,服务于更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用,以及服务于政府合理发挥矫正市场失灵、维护公平正义和社会和谐的功能。
  记者:您认为新一轮税制改革的重点有哪些?
  贾康:第一,优化税制结构,积极构建现代税制体系。改革目标重点包括逐步提升直接税比重,与货物和劳务税一起构成政府收入的主体,研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革,以构成更为完整的现代税制体系,以匹配现代财政制度,适应国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。应进一步推进增值税改革、完善消费税制度、分步实施个人所得税改革、加快推进房地产税改革、继续推进资源税改革、推动环境保护费改税。
  第二,健全地方税系,赋予省级政府适当的税收管理权限。自从十六届三中全会以来,“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了议事日程。十八届三中全会再次明确指出:“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。”可见,适当赋予地方政府税政管理权限需与这一要求紧密结合。具体来说,一是按照财权与事权相适应的原则,通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化,完善地方税体系。二是科学安排税种分享比例,依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享,凡与地方民生相关大、富地方特性的税种,应增大所在地的分享比例。三是赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限,如税率在一定区间内的调整权。在保证国家宏观经济政策政令畅通,不挤占中央税、共享税源,不影响周边地区经济利益的前提下,允许省级政府通过立法程序,并经中央政府批准,对具有区域性特征的税源开征地方性税种。
  第三,健全科学合理的税收政策体系,增强税收政策弹性。税制改革既需要构建一个富有刚性的制度体系,又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系,以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求,建立包括推进新农村建设和城乡一体化、支持战略性新兴产业发展、鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、扶持就业再就业、推动实施“走出去”战略等在内的税收政策体系,发挥税收在支持中小企业、小微企业发展、加强企业研发创新、调节收入分配和引导产业结构升级和结构调整等方面的积极作用。在中央通盘政策框架设计的覆盖与指导下,应允许地方在主要关联于地方税收收入的某些方面有弹性地作出区域性税收政策优化调整和灵活处置。
  第四,积极推进税收立法进程,完善治税体系建设。一是从全面加强依法治国战略的要求出发,贯彻税收法定原则,积极研究制定《税收基本法》。借鉴国际通行做法,实行税收立法、执法和监督相分离,保证税收政策的正确贯彻执行。二是逐步完善税收实体法。将相对比较成熟的税收条例、暂行条例和细则规定及时纳入国家立法规划,动态提高税法的法律层级;讲求立法的专业化,提高税收立法质量;在法律的规范之下进一步规范税收政策的制定,提高政策水平。三是完善税收程序法。按照加强征管权力与保护纳税人权益的原则,积极推动税收征管法、发票管理办法等的修订工作,完善税收程序法和处罚法。四是实现税收管理的集约化。通过计算机网络互联,实现信息共享、资源共用,在此基础上逐步收缩征管机构,减少管理层次,推进税收机构体制的扁平化,提高监控的范围和时效,降低管理成本,提高管理效率。

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