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PPP模式下勿忘财务监管

添加日期:2014年02月28日

        [摘要]在看到由PPP模式带来全新变革之余,也不能忽略随之而来的风险,特别是汇率风险、财务风险等。   公共私营合作制(PPP模式)正逐步走进大众的视线。
  在去年年底结束的全国财政工作会议上,财政部专门就PPP模式组织讨论。这个被认为是建立了政府与企业市场主体的“利益共享”机制的新模式或许会在不久的将来得到广泛推广。
  事实上,PPP模式的核心功能之一是转变公共产品供给机制。通过PPP模式可以减轻政府债务压力,从以往单一年度的“预算收支管理”,逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。
  风险防控贯穿始终
  尽管当下人们对PPP模式依然很陌生,但它早已走入了老百姓的生活。
  2008年北京奥运会主体育场———国家体育场(下称“鸟巢”)的建设就是一个发生在我们身边的典型的PPP模式案例。在鸟巢建设项目35亿元的总投资中,政府出资占58%。即政府仅投入了20.3亿元就实现了项目的建设和如期使用。这比计划的35亿元节省了14.7亿元,而且政府还不承担鸟巢运营期的亏损补贴,减小了财政负担。其中,中信集团联合体出资42%,通过投入14.7亿元获得了鸟巢长达30年的特许经营权。
  输入PPP模式,搜索引擎显示,已经有多个地方政府召开PPP模式研讨会,积极准备开展试点,力争使PPP模式真正走进地方基础设施建设项目。
  北京市财政局局长李颖津在相关研讨会上表示,积极推广PPP模式,有利于发挥财政资金的“撬动”作用,吸引社会资本参与准公益性基础设施项目的建设,在降低财政支出压力的同时,还有助于降低各级地方政府的债务风险。
  然而,在看到由PPP模式带来全新变革之余,也不能忽略随之而来的风险,特别是汇率风险、财务风险等。
  曾经参与北京4号线地铁PPP模式建设项目的相关负责人告诉记者,为了更好地防范风险,项目制定了一系列防范风险的管理机制。“地铁4号线建设采用了风险与收益相对称的原则,即谁获益,谁就承担风险;谁获取的收益高,谁就承担较高的风险。同时,还建立了一个风险和收益对称的机制,在合理风险下通过优化管理、降低成本实现合理回报的空间。此外,该项目还设立一个限制,避免私营企业因非经营因素实现超额利润;与之配套也设立了一个保障机制,避免投资人因承担过高的客流风险等造成企业倒闭。”对于PPP模式,很多地方政府都极为期待。但切勿滥用PPP模式,容易引发巨大的财务风险,建立合理有效的风险控制管理机制对运行PPP模式十分关键。
  财务监管势在必行
  尽管PPP模式相较于传统模式有一定的优越性,但其发展历程并不长,在其他发展中国家的实施中也曾出现问题。除了相关法律不完善外,私营企业过于趋向利益等因素也凸显出PPP模式下不容忽视的资金安全问题。
  因此,对于政府公共部门而言,对合作的私营部门进行财务监管是保证PPP模式下项目成功实施、顺利运行的关键。
  南京大学会计系教授孙武军分析说:“财务监管对于任何一个大型的基础设施建设项目都是非常必要的。PPP模式下,私营部门承担起部分以往由政府公共部门承担的角色,角色转换难免会产生一些不规范的操作。制定相应的财务监管手段如账户管理等,在不影响私营部门日常工作的基础上,授权政府部门能够查询相关账户情况、及时掌握资金流向等,这样可以有效监督私营部门的资金运作。”同时,孙武军还提出,在PPP模式下的基础设施建设中,可以建立财务信息报告制度,对私营部门进行有效的监管。政府公共部门应该要求私营部门提供按照国家相关规定编制的会计报表,以月或季度为单位。
  值得关注的是,审计也是财务监管中最直接、有效的方式。每个会计年度结束后,私营部门应委托由政府公共部门认可的会计师事务所对其年度财务报表进行审计,出具审计意见。私营部门也应将年度财务报表和审计报告报备到政府公共部门。
  事实上,对于PPP模式的探索将会成为近期的持续话题。财政部部长楼继伟在去年的全国财政会议上强调,对于未来PPP模式的发展,财政部将着手研究三方面的具体操作问题。其中包括研究明确“建设什么”的问题,尽快梳理建立PPP项目库;研究明确“如何管理”的问题,建立健全循序渐进的PPP模式法律体系;研究明确“怎样支持”的问题,营造良好的PPP模式运作环境。
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